Är LOU verkligen ett hinder?

Svårigheter med LOU och ett förslag på lösning

Till och från skrivs det en del om Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) och vad den får för konsekvenser och vilka problem den ställer till med vid upphandlingar. Många av de som debatterar detta är representanter för upphandlande myndigheter av olika slag. Ibland ställs det krav på att förändra lagen så att det ska bli lättare att upphandla så man får det man vill ha.

På ytan så kan det vara ett attraktivt sätt att se på det. Om vi ändrar lagen så att vi får större frihet att välja vad vi vill så blir allting lättare och bättre. Problemet är dock själva anledningen till att vi har LOU över huvud taget, nämligen för att motverka korruption och nepotism. Pengarna som de upphandlande myndigheterna använder är inte deras egna. Det är allas pengar och det är myndigheternas ansvar att använda dem på bästa möjliga sätt.

Visst kan det finnas saker i lagen som kan förenklas men som jag ser det ligger inte problemet i LOU utan i hur man arbetar med den.

Den gängse uppfattningen är att man måste köpa det billigaste alternativet och att man inte kan ta hänsyn till saker som miljö, närproduktion och kvalitet. Men om man läser lagen (ganska ofta får jag känslan att många debattörer inte har gjort det) så är det tydligt att det inte är fallet.

I 13 kapitlet 1§, som har rubriken ”Tilldelning av kontrakt”, står det att man ska välja leverantör/produkt i följande prioriteringsordning:

1. Det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga
2. Det anbud som innehåller det lägsta priset.

Det ekonomiskt mest fördelaktiga är alltså INTE det billigaste, utan det som ger mest värde för pengarna. Svårigheten här ligger alltså i att definiera vilket värde en viss produkt eller tjänst medför.

För vissa produkter är detta enkelt. Två pennor av samma slag är lätta att jämföra och är de likvärdiga tar man den billigaste. Men hur gör man när det man ska upphandla blir mer komplext och komplicerat? Det här är en nöt som myndigheter dagligen försöker knäcka.

Det finns idag flera sätt att försöka lösa detta på. En del myndigheter delar upp kraven i upphandlingen i ”skall” och ”bör” krav. ”Skall”-kraven blir då kvalificerande för att få vara med och ”bör”-kraven blir någon form av mervärde. Ibland ger man ”pluspoäng” för flest antal uppfyllda ”bör”-krav och ibland sätter man ett värde i kronor på börkraven som man sedan drar bort från det offererade priset (detta brukar kallas för mervärdesmetoden).

Svårigheterna med denna metod är flera, men de två allvarligaste är dessa:

a)    ”Bör”-krav öppnar upp ett tolkningsutrymme. Hur ska det avgöras om en tjänst/produkt verkligen uppfyller kravet?

b)    Hur kan vi vara säkra på att priset vi sätter på ett visst ”bör”-krav verkligen speglar vad det är värt för oss?

Båda dessa svårigheter går dock att lösa med ett annat sätt att angripa problemet, en metod som jag kallar Värdenormerad Upphandling.

Värdenormerad upphandling

Principen bakom värdenormerad upphandling (VU) är att alla krav ska vara mätbara. För funktionskrav måste det gå att visa att de finns (1 eller 0, finns eller finns inte) och för kvalitetskrav (icke-funktionella krav) ska det finns en mätskala och minst ett mål. För att kunna utvärdera riktigt effektivt bör man sätta upp en lägsta acceptabla nivå för vad man kan acceptera och en nivå för vad man helst skulle vilja ha ”i den bästa av världar”. Tänk bara på att inte specificera ett högre värde än vad man faktiskt behöver (om det bara finns 30 personer i organisationen ska man inte kräva att 300 personer ska kunna vara inloggade samtidigt).

Några förklarande exempel:

”Potatisen till storköket ska inte medföra ett större koldioxidavtryck än 150 kg co2 per ton potatis, räknat från början av skörd till leverans till kökets godsmottagning.”

Genom att ställa kravet på det här sättet tar man hänsyn till flera aspekter, samtidigt som man fokuserar på det som är viktigt, d.v.s. så liten klimatpåverkan som möjligt. Kravet utesluter ingen. En producent i Holland som är extremt bra på miljövänlig odling och transporterar på tåg kommer kunna utmana en producent i Västergötland som använder traktorer från 70-talet och kör sin potatis med 20 år gamla lastbilar.

Jämför detta med ett krav av typen ”Potatisen ska vara närproducerad”. Det ger upphov till en mängd tolkningssvårigheter. Om köket ligger i Lund, betyder närproducerad att den ska vara odlad i Sverige? Potatis från Danmark kan vara odlad närmare än potatis från Strängnäs. Är det bättre med potatis från Ullared som producerats med gamla traktorer och transporterats på lastbil eller potatis som odlats i Skara men transporterats på tåg?

”En person utan tidigare erfarenhet av ekonomisystemet, men med minst 6 månaders erfarenhet av att arbeta med det gamla systemet, ska kunna lista ut hur man attesterar en faktura, inklusive eventuell periodisering, på max 10 minuter.”

Genom att tydligt definiera rollen som ska använda produkten och sätta mätbara krav kan man låta en referensgrupp testa de olika anbudens system och sedan få en objektiv mätning av hur enkelt systemet är att använda.

Jämför detta med krav av typen ”Systemet ska vara användarvänligt”. Är systemet användarvänligt om det har extremt komplicerade menyer men har ett utförligt hjälpsystem? Är det användarvänligt om det har ett avskalat och lätthanterat gränssnitt men varje steg tar 45 sekunder att utföra?

Den här typen av kravställning kallad för kvantifierad. Det betyder att den är mätbar, objektiv och inte går att misstolka. Det kräver visserligen en hel del mer arbete av den upphandlande myndigheten men det är tid och pengar man har igen mångfalt. Idag leder ca 7% av alla upphandlingar till överprövning (och det är en siffra som växer) och det beror nästan ALLTID på att det finns tolkningsutrymme i kraven.

När man gjort kraven i sin upphandling mätbara och objektiva kan man enkelt värdera hur väl varje anbud uppfyller kraven. En leverantör som släpper ut 0 kg co2 / ton potatis kan få 100 poäng och en leverantör som släpper ut 150 kg co2 / ton potatis får 0 poäng. Leverantörer som ligger däremellan får poäng enligt en linjär skala (d.v.s. 75 kg/ton ger 50 poäng o.s.v.).

Summan av alla kravens mervärde ger en indikation på hur mycket värde ett visst anbud faktiskt ger. Det är en objektiv värdering, som enbart bestäms av hur bra produkten är i relation till de uppställda kraven. Det finns inget tyckande i detta och alla leverantörer kan i förväg veta hur många poäng deras anbud kommer att få.

Det angivna priset i varje anbud kan sedan delas med den sammanräknade värdesumman. Resultatet är en objektiv siffra på hur mycket en produkt kostar, givet det värde den medför. Lägst siffra vinner!

Denna metod är objektiv, proportionell, transparant och tydlig. Den uppfyller alla krav i LOU om hur upphandlingar ska gå till och tar oss bort från ”tyckande”.

Kör hårt!